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“拆了再说”要不得:2018中国拆迁年度报告发布

2019-05-26 14:23   来源: 中外法制网   责任编辑: WANGWEI   点击量:   
摘要:如同往年,全国及各地的拆迁情况尤其是由于拆迁引起的恶性事件对公众仍然是处于严格保密状态,我们只能是通过媒体公开报道和我们工作中了解的情况作为研究的主要依据。我们克服了这些困难,尽可能地对2018年度拆迁形势展开了研究,进而完成了本《报告》的撰写
2018中国拆迁年度报告
 
 
发布单位:
中国城乡建设管理与房地产法研究中心
北京市才良律师事务所
 
     王 才 亮
 
支持单位(排名不分先后):
《民主与法制》杂志社      《法律与生活》杂志社
 经济参考报   中国青年报   新京报    南方都市报    南方周末  
 财新网   财经网  中国法律评论  法网传媒  法制网 中国律师网
 
学术支持:中国不动产法律专家群
 
  
前    言
 
        这是我们发布的第9个《中国拆迁年度报告》。这九年,无论风云如何变幻,对中国近现代史来说只是短暂的一刻,对于人类社会来说更只是一瞬间。但是,对于处于这个环境中的中国人的一生来说,却是难忘的一段历程。虽然这九年的语境并曾不宽松,而作为这一语境中的法律人坚持比逃避更艰难,也更有意义。我们坚持撰写并发布本报告,意在向社会介绍过去的一个年度中国拆迁的实际情况以及我们的专业分析与建议。
        每年的《报告》撰写都是困难的,一度考虑放弃2018年度拆迁报告的撰写,不是源于压力而是害怕老调重弹。如同往年,全国及各地的拆迁情况尤其是由于拆迁引起的恶性事件对公众仍然是处于严格保密状态,我们只能是通过媒体公开报道和我们工作中了解的情况作为研究的主要依据。我们克服了这些困难,尽可能地对2018年度拆迁形势展开了研究,进而完成了本《报告》的撰写,现予发布。
        再次特别声明:我们撰写本报告完全是践行法律人的义务,且是独立完成的公益性行动,没有收受任何单位、个人的资助。
 
                          《2018中国拆迁年度报告》编写组
                                             2019年5月
 
 
目 录
 

  • 扫黑除恶新动向…………………………………………4-7 
     
  • 行政诉讼新变化…………………………………………7-10 
     
  • 土地财政新高峰…………………………………………10-12 
     
  • 拆迁矛盾新表现…………………………………………12-17
  
 
2018:中国拆迁年度报告(正文)
 
        在过去的2018年,从制度上房屋征收拆迁制度没有本质上的重大变化,征收拆迁领域仍然缺少应有的舆论监督与关心,仍然是中国社会矛盾最集中的领域,但是有了一些新的特点,值得我们重视。
        2018年,房屋征收拆迁领域受到依法治国宏观理念的影响发生了一些变化,主要是征拆双方长期存在的一边倒的情况有所改变,有走向平衡的趋势,我们希望这个趋势在2019年能够继续。当然,由于各种原因,非法拆迁仍然是带有普遍性,而且有了必须重视的一些新情况。
 
一、扫黑除恶新动向
        从上世纪九十年代以来,我们国家一直积极推行土地财政,拆房卖地成了许多地方政府的主业。从财政的角度这个制度很有实效,但是其与民争利的本质和给实体经济带来的破坏是无法回避的,由此引起人民群众的诸多不滿,使拆迁成了恶性事件高发的源头。在这个历史条件下,从上到下掀起的扫黑除恶斗争在涉及到拆迁领域时就出现了两个方向的动向。
        (一) 一些地方政府借助于扫黑除恶斗争来打击被征收拆迁人的依法维权,进而推动非法的征收拆迁。
         长期以来,一些地方政府在征地拆迁中存在侵害被征收拆迁人合法利益的行为以致于矛盾激化,引起了流血伤亡的恶性案件。更多的当事人受到中央的依法治国方略的鼓励,拿起法律武器依法维权。这本来是一个好现象,但是在一些地方却借开展“扫黑除恶”专项斗争之机,把征地拆迁中受害的群众当成了扫黑除恶打击的对象,特别是把依法维权的领头者抹黑成了“黑恶势力”。一些地方政府和公安机关印发的扫黑除恶宣传材料甚至是广告牌中归纳打击对象即黑恶势力中列有一条这样的规定:“以各种名义在政府重点工程、新农村建设、拆迁征地租地过程中煽动群众闹事、堵门堵路、组织策划群众上访的黑恶势力。”
        这种宣传显然不符合中央开展扫黑除恶斗争的初衷。它既没有对政府征地拆迁的行为是否合法进行区分,也没有对当事人信访维权的行为是否合法给予区分。地方政府无论是重点工程建设还是棚户区改造、旧村改造都应该依法进行,不可以任意征收公民、法人的土地、房屋。而公民和法人的土地、房产被非法侵占、破坏之后都应该有包括信访、行政复议与诉讼在内的依法维权的权利。司法机关应该保护公民和法人的依法维权之行为,并且有义务加以引导、支持,而不能阻碍当事人依法维权。这种将公民、法人依法维权行为列为“扫黑除恶”对象的做法显然是醉翁之意不在酒,是在借“扫黑除恶”掩盖非法征收拆迁活动,引起的社会矛盾并没有消失而可能激化,此种不符合依法治国要求的做法应该尽快纠正。
        (二) 将非法拆迁活动列入扫黑除恶范围,有利于社会稳定。    自从2004年国务院严肃处理湖南省嘉禾县违法拆迁事件后,行政机关的违法行政行为一度减少,而取而代之的是狐假虎威的拆迁公司的暴力拆迁活动迅速增长,其中的涉黑问题十分严重,却基本上没有受到刑事追究,其背后的故事大家都懂。反之,若公民对于非法拆迁活动反抗往往会受到当地政府和执法机关的严厉打击。
        近些年来,全国发生拆迁命案中,有的所谓受害一方是拆迁人方,其违法拆迁行为一般都不会受到追究。这个情况在2018年有了转变,例如河南省郑州市发生的曹春生故意伤害案。该案涉及的“被伤害人”是强拆方亦是按涉黑被抓多人并被追究刑事责任。据检方起诉书认为,被告人何心源、万明俊等13人随意殴打他人,任意毁损公私财物,严重破坏社会秩序,已形成犯罪集团,且系恶势力团伙,犯罪事实清楚,证据确实、充分,应以寻衅滋事罪追究其刑事责任。
        2018年12月29日,郑州高新区人民法院依法宣判这起涉恶势力团伙犯罪案件,何心源、万明俊等13人犯寻衅滋事罪,一审被判处2年1个月至6年不等的有期徒刑。法院审理认为,被告人何心源、万明俊、张照有、葛现阳等人随意殴打他人,任意毁损公私财物,情节恶劣,严重破坏社会秩序,各被告人的行为均构成寻衅滋事罪。人民法院以被告人何心源犯寻衅滋事罪,判处有期徒刑六年,并处罚金人民币五万元。被告人万明俊犯寻衅滋事罪,判处有期徒刑五年零六个月,并处罚金人民币四万元。其他11人均获寻衅滋事罪被判处有期徒刑。
        对此,郑州市民和网络上网友均给予肯定,认为是郑州吴天君强拆时代终结的标志。无独有偶,2018年12月扬州市杭集镇发生的强拆引起的流血事件中,公安机关不仅仅是抓了驾车撞人的韦刚,还抓了违法拆迁的有关人员共九人。这两个案件引起了社会广泛关注,评价不一但对强拆者追究刑事责任则主要是肯定。
        多年来,我们一直建言强力机关不能忽视征收拆迁领域的犯罪现象,是因为这一领域涉黑的问题已经是半公开化。对于当前大张旗鼓进行的这场扫黑除恶专项斗争的最终走向我们并不乐观,其原因就在于近些年来中国黑恶势力最猖獗的领域是拆迁领域,黑恶势力最公开的组织是拆迁公司,这是公开的秘密。但是到现在为止从全局上并没有看到进行对拆迁领域黑恶势力的认真打击。
        对此,我们必须呼吁:强力机关要把拆迁领域当作扫黑除恶的重点领域。只有最广大的人民群众生命财产安全了,社会稳定才有真正的保障,维稳的核心应该是维护人民群众的合法权益。
 
二、行政诉讼新变化
        2018年,人民法院的行政诉讼有新变化,在促进拆迁行政争议实质性化解方面有一定的进步。全国法院审结一审行政案件达25.1万件,最高人民法院出台贯彻执行新修改的行政诉讼法司法解释,发布行政审判白皮书。福建、山西、河南、甘肃等地法院开展行政案件集中管辖试点,军事法院推进军事行政审判试点,取得良好效果。一些地方法院通过依法审理征收拆迁行政案件,维护了行政相对人合法权益。
        针对征收拆迁领域普遍性的违法行政行为,早在2014年8月29日,最高人民法院就召开新闻通气会,首次公布了全国法院“征收拆迁十大案例”。社会对此给予了高度关注,但由于这批案件以被告胜诉为主,效果不及预期。最高法院所希望的以此“在规范行政机关依法履职、统一全国法院裁判尺度、保障社会群众合法权益方面发挥积极作用”的目的只能是一厢情愿,甚至是事与愿违,此后几年的行政机关违法情况仍然很严重。这个情况在2018年5月15日由于最高人民法院公布征收典型案例(第二批)的内容上出现了转变。
         2018年公布的第二批“征收拆迁典型案例”涉及农村土地征收、城市房屋征收等行政管理事项,涵盖了征收拆迁中有关征收决定、安置补偿和强拆实施环节的典型争议。被诉行政行为的类型,既有行政机关单方作出的房屋征收决定、安置补偿裁决,还有行政机关与被征收人协商达成的行政协议;既有行政机关通过意思表示明确作出的紧急避险决定,也有实施主体不明确的强制拆除行为。探讨的争议焦点,既包括了安置人口确定、违约责任认定、补偿范围大小等行政执法的实体问题,还包括了强拆主体推定、评估报告审查、利害关系认定等程序问题。   
        最高法院这次公布的典型案例改变了过去公布的以被告胜诉为主的惯例,八个案件6个是被告败诉,以此表明人民法院对违法拆迁行为的态度。虽然最高法院这八个案件显得有点小,争论的焦点相对平和,审判层次也不高,但万事开头难,况且最高法院在此之后陆续公布案例时态度方面有了明显的改变,多数判例中对违法拆迁的评点基本到位且态度明确。
        我们在肯定法院系统行政审判工作的同时,我们也必须看到行政诉讼在向司法公正方向前进的时候就出现了杂音,让我们担心行政诉讼法又走到了一个十字街头,甚至有倒退的危险。
        我们认真研读最高人民法院在本届人大的工作报告,发现其中有关表述与行政诉讼法相违背,主要是这一段话:“妥善化解行政争议。各级法院审结一审行政案件91.3万件,同比上升46.2%,支持、监督行政机关依法履职。通过司法审查支持“放管服”改革,服务法治政府建设。妥善审理征地拆迁等案件,支持城中村、棚户区改造,维护被拆迁人合法权益。配合推进行政机关负责人出庭应诉等工作,坚持依法裁判和协调化解并重,促进行政争议实质性解决。”
        读完这个报告,对首席大法官说的“支持、监督行政机关依法履职”,让我们感觉到了惊讶,行政诉讼法在2014年全国人大修改时,很不容易删除了其中“维护和监督行政机关”中的“维护”二字,现在又冒出了“支持”二字。从法理上和实际情况来说行政机关依法履职需要的是行政诉讼来监督而非支持。
        我们认为这个变化是最高法院高层深思熟虑的结论,而不会是笔误。由此,我们可以理解另一个事实:行政诉讼制度建立三十年,没有一个行政法官因公正裁判政府败诉而立功,官方宣传的行政诉讼典型案例中也没有一例是判地市以上政府违法的案件。联系到一些地方法院2018年行政诉讼立案难的问题卷土重来,有的省市根本不顾及行政诉讼法以及司法解释关于县级以上人民政府当被告的案件的一审由中级法院管辖的明确规定,硬是要把一审放在基层法院。
        当然,上述行政诉讼制度实施中存在的问题也不仅仅是法院系统有,司法行政也是一样,拆迁行政诉讼中代理原告的律师受到不公平待遇的问题早已存在。这些不正常的现象由来已久,显然不符合依法治国的方略,我们应该高度重视。
 
三、 土地财政新高峰
        2018年预料之中的与往年指标没有太大变化的是土地财政仍然是我国经济舞台的主角之一,而且其收入金额达到了新高峰。
        2018年1-12月累计全国一般公共预算收入183352亿元,同比增长6.2%。其中,中央一般公共预算收入85447亿元,同比增长5.3%;地方一般公共预算本级收入97905亿元,同比增长7%。全国一般公共预算收入中的税收收入156401亿元,同比增长8.3%;非税收入26951亿元,同比下降4.7%。然而,土地和房地产业相关税收却步步高升。其中,契税达到5730亿元,同比增长16.7%;土地增值税5642亿元,同比增长14.9%;房产税2889亿元,同比增长10.9%;城镇土地使用税2388亿元,同比增长1.1%;耕地占用税1319亿元,同比下降20.2%。
        2018年贡献最高的从绝对值看还是土地出让收入。2018年全年土地使用权出让收入比2017年全年多出13037亿元,高达65096亿元,与2017年同比增长25%。虽与2017年40.1%的增幅相比有所收窄,但数量攀升反映出国家财政的尴尬。
        土地使用权数量出让各地有增有减,但收入的数据增加是绝对的增加,其背后是楼面地价的上升,这便成为地方政府拆迁的原动力。 2018年全年,一线城市供地同比减少,二三四线城市土地推出量同比增加。数据显示,2018年12月,全国一线城市推出土地559.9万平方米,环比下降52.8%;从全年看,1-12月,一线城市累计推出土地6652.3万平方米,同比减少5.40%,比前一个月累计增速上升0.28个百分点。12月,一线城市土地成交楼面均价降至8807.5元/平方米,环比降低26%,同比降低16.0%。2018年12月,二线城市土地供应环比上升。12月,二线城市土地推出量10478.6万平方米,环比上升47.5%。1-12月,二线城市累计土地推出量91023.5万平方米,同比增加18.8%,比前一个月累计增速减少4.68个百分点。12月,二线城市的土地成交楼面均价升至2820.2元/平方米,环比增加3.78%,同比下滑9.01%。三四线城市的供地则显示环比上升。2018年12月,三四线城市土地推出量17769.7万平方米,环比上升23.3%。1-12月,三四线城市累计推出土地163242.9万平方米,同比上升38.3%,比前一个月累计增速回落1.16个百分点。12月,三四线城市土地成交楼面均价上升至1229.2元/平方米,环比增加18.6%,同比下滑25.7%。
        上述这些数据上升的背后,是以城中村和棚户区改造为中心的拆迁活动继续之前的如火如荼。所谓棚户区改造自2005年启动以来,虽然是城市建设方面取得了积极成效,尤其是2015年大力推行的棚改货币化,对三线、四线楼市去库存起到决定性意义,但是其对于房价调控和社会和谐的负面作用也是显而易见的。
        我们注意到在2018年10月8日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,提出因地制宜调整完善棚改货币化安置政策,对商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。会议指出,棚户区改造是重大民生工程,也是发展工程。按照党中央、国务院部署,近些年来各地区、各有关部门大力推进棚改工作,累计已有1亿多棚户区居民“出棚进楼”,2018年1-9月全国棚改已开工534万套、占全年任务的92%以上,对改善住房困难群众居住条件、补上发展短板、扩大有效需求等发挥了一举多得的重要作用。下一步,要坚持以人民为中心的发展思想,更好体现住房居住属性。各地要严格评估财政承受能力,科学确定2019年度棚改任务。保持中央财政资金补助水平不降低,有序加大地方政府棚改专项债券发行力度。对新开工棚改项目抓紧研究出台金融支持政策,严禁借棚改之名盲目举债和其他违法违规行为。对棚改建设用地在新增用地计划中予以保障,通过拆旧建新、改扩建、翻建等多种方式,让更多住房困难群众早日住进新居。
        这个政策变化可以说是巨大了,一旦落实对于2019年的拆迁将有根本性的变化。但是,以往的经验告诉我们,时下中国需要看到的不仅仅是口号,而是政策的全面落实。
 
四、拆迁矛盾新动态
        2018年,不仅历年积压的拆迁纠纷尚未有明显化解,对于新的矛盾又因为各种原因而处理的不够积极致使恶性事件不断发生,而且矛盾的表现形式有了两个新的极端的特点。
        (一) “拆了再说”现象在蔓延
        近几年来,一种可怕的腔调在一些地方政府官员的嘴里冒出:“拆了再说”。
        这种“拆了再说”,在主观上表现为一种盲目自信。他们知道自己的行为是违法的,可是他们认为虽然自己的行为是违法的,但是为了加快城市建设,是为了公共利益,而不会受到问责。他们中间的多数人都知道之后的行政复议和行政诉讼中都可能败诉,但他们不怕。败诉也只是赔钱了事。何况,作为政府还可以通过程序上的障碍以及可以干涉的司法裁判而存在少赔款的可能性。
        “拆了再说”,在程序上表现为完全不顾及《行政强制法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,未经人民法院裁判甚至是连征收补偿决定都还处于行政复议或行政诉讼之中就径直组织行政执法队伍实施强拆。这种情况已经不是个例,有的是获得个别法律人的支招;有的是完全不顾法律顾问和法制机构的反对意见,以主要领导的权威强行推进。
       “拆了再说”者在主体上以城管、街道(乡镇)甚至是村官出面组织实施强拆。还有个别地方至今仍然无视法律规定,雇佣一些涉黑人员跨地域的成帮结伙以当地拆迁公司的工作人员的身份,受当地拆迁实施单位委托的方式流动介入拆迁。
        “拆了再说”,在手段上主要是使用暴力或以暴力相威胁,扰乱被征收拆迁范围内的正常生产生活来迫使当事人签合同搬迁,也有径直将被征收拆迁人拖出屋外而拆除房屋。
        “拆了再说”,侵犯的客体主要是公民法人的房屋所有权,在特定情况下也可能侵害公民的人身权财产权。在房屋所有权中绝大部分是公民的合法房屋,但为了实现“拆了再说”,有的地方也故意把公民、法人的合法房屋作为违法建设或者危险房屋来强拆。2018年,一些地方以“拆违”、“拆危”来代拆迁,其伤害的就不仅仅是公民、法人的财产权人身权还侵害了国家的法制和政府的公信力。
        出现“拆了再说”现象并且有蔓延的趋势,成为当前依法治国的最大危险之一。2018年,一些地方凡是遇上难拆的,就可能来一个以拆违代拆迁,把对方的房子当违法建筑“拆了再说”。尤其是自去年下半年以来的“大棚房”整治运动出现扩大化,一些公民、法人在乡下搞的农业产业园,观光园,养猪场、鱼塘全部当作违法建筑“大棚房”拆了再说,引起了新的社会矛盾。
        产生“拆了再说”这种现象冰冻三尺非一日之寒,而是从拆迁制度产生以来,依法依规拆迁的官员由于拆迁进度赶不上违法拆迁而压力山大,而非法拆迁只要不出大事则可能因拆迁“政绩”受到嘉奖直至提拔重用。如果是拆出了问题,也没有真正的问责,多半是罚酒三杯了之。近三十年来的拆迁,除极少数倒霉者外,大多数滥用职权强拆出人命的官员没有丢官罢职,更没有被追究刑事责任。即使是有极少数官员贪污受贿东窗事发而下台,其违法拆迁的罪过也会被遮盖地严严实实,代表性的人物如四川的李春城、云南的仇和、河南的吴天君等皆是如此结局。
        (二) 被征收拆迁人的暴力行为升级。
         2019年1月28日,龙岩市中级人民法院依法公开开庭审理了被告人邱日辉故意杀人、以危险方法危害公共安全一案,并作出一审判决,判处被告人邱日辉死刑,剥夺政治权利终身。据龙岩市官方通报和福建电视台新闻频道报道,2018年12月25日,福建龙岩新罗区南城街道新陂社区一男子在家中杀死一位居委会干部后,前往居委会杀死一位民警,而后就近劫持一辆35路公交车,将车上司机和部分乘客砍伤后,驾驶车辆横冲直撞两公里。据福建电视台新闻频道26日报道,截至26日中午12时,此次恶性事件共造成8人死亡、25人受伤。
        法院经审理认为,被告人邱日辉犯故意杀人、以危险方法危害公共安全罪的事实清楚,证据确实充分,其犯罪手段极端残忍,情节特别恶劣,后果特别严重,人身危害性极大,依法应予严惩。然而,邱日辉为了什么而如此丧心病狂?判决书没有说,媒体在判决后也没有说。事实就是事实,这个案件仍然是近些年来拆迁纠纷作为诱因引起的N个血案之一。
        案发前,邱日辉与父母同住在新陂社区的一间二层私房中。2010年3月8日,邱父与四个儿子签订了一份《房产分割协议书》,将其位于新陂村的面积共约322平方米的房产分成五份,其中大儿子邱某山、二儿子邱忠某、三儿子邱某明各分得77.25平方米,四儿子邱日辉分得60.25平方米,而邱父本人分得30平方米。因邱家未能就拆迁事宜与拆迁人达成协议,2010年10月,后者向龙岩市房地产管理局申请行政裁决,三个月后,房地产管理局作出拆迁行政裁决书,裁决邱家被拆迁房屋合法建筑面积264.21平方米的房地产补偿方式为货币补偿,补偿金额共计669983.83元。2012年12月28日,因邱家仍未搬离,龙岩市住房和城乡建设局向法院提出申请。一个月后,法院裁定,邱家应将被拆迁房屋搬迁腾空,逾期将由新罗区人民政府实施强制执行。至于强制执行的情况未见公开,至案发前邱家的房屋仍未整体强制拆除。而此前,邱日辉是21路公交车司机。2012年7月,公交公司在合同到期时未与其续约。邱日辉承认,公司不予续约在程序上无可指摘,但他坚持认为,公司是因拆迁问题授意将自己“变相开除”。亦有人向媒体表示,公交公司未与邱日辉续约或与其发表与拆迁诉求相关的言论有关。
        把时间往前推5年乃至10年,我们看到的拆迁引起的命案多为被拆迁人期待青天老爷为自己作主而选择自焚、服药等自残方法引起社会的关注。
        2017年7月7日20点左右,江苏泰州靖江市一派出所民警包某贵因为住房被拆并遭殴打而报复社会,身穿警服开着小车在该市新桥镇多个路段连续撞击路上行人,致4死9伤。作案后他服农药试图自杀,被发现后送医。2019年1月30日,江苏省泰州市中级人民法院认为包某贵犯以危险方法危害公共安全罪被判处死刑,剥夺政治权利终身。
        目前无论农村还是城市,现在有一个很可怕的情况——黑社会介入拆迁。实践中,断水断电、敲门打窗户的的情况也特别多。
        从自焚为主要形式的自残到使用暴力抗拆,再到近年来的报复社会,性质已经起了变化。我们在重视并谴责以暴力伤害无辜的犯罪行为的同时,是否需要反思社会对拆迁纠纷关心的不够呢?是否要严厉整治“拆了再说”的行径呢?是否要认真的扫黑除恶,清理一下拆迁公司的那些涉黑拆迁行为呢?所以我把拆迁领域能否认真开展扫黑除恶斗争,作为目前扫黑除恶专项斗争是否符合依法治国方略的重要指标。
 
结    语
 
        我们可以从上述报告中得出结论,土地财政一天不消亡,就会推动各种名目的拆迁来与民争利,官民之间因此产生的纠纷也无法避免。法律人能做的只有尽可能的减少这种纠纷的发生。一旦出现拆迁纠纷,也尽可能的纳入法治的框架内解决,并且努力使其控制在财产权范畴,避免伤害生命权健康权的恶性事件发生。这是我们撰写2018中国拆迁年度报告的初衷,也是我们对未来中国法治建设的希望。

责任编辑:WANGWEI